Ricorso contro la Zona Rossa - Genova 2001

Redazione 17 gennaio 2002 19:37

In occasione della preparazione del controvertice antiG8 è stato chiesto ai Giuristi Democratici di elaborare un ricorso contro le ordinanze che limitavano il diritto di circolazione e di manifestazione in alcune zone di Genova. Pubblichiamo uno dei due ricorsi presentati.

Ecc.mo TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA - GENOVA
RICORSO
Nell'interesse delle associazioni Circolo Nuova Ecologia - Legambiente, in persona del suo legale rappresentante pro tempore sig. Andrea Agostini, con sede in Genova, Via Caffa n. 3/5, del Centro Ligure di Documentazione per la Pace, in persona del suo legale rappresentante, sig.ra Norma Bertulacelli con sede in Genova, elettivamente domiciliati in Genova, Salita Salvatore Viale 5/8 S, presso lo studio dell'Avv. Dario Rossi che li rappresenta e difende congiuntamente e disgiuntamente agli avv.ti Emilio Robotti del Foro di Genova, Roberto La Macchia e Roberto Carapelle del Foro di Torino, e all'avv. Nicola Vetrano del Foro di Napoli, giusta procura a margine del presente atto,
c o n t r o
il Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro-tempore, e la Prefettura di Genova in persona del Prefetto pro-tempore, domiciliati presso l'Avvocatura dello Stato, Viale Brigate Partigiane n. 2 Genova,
nonché contro
Il Comune di Genova, in persona del sindaco pro tempore, domiciliato in Genova, Via Garibaldi n. 9, e l'Autorità Portuale di Genova, in persona del legale rappresentante, Via della Mercanzia n. 2, Palazzo San Giorgio
per l'annullamento, previa sospensione degli effetti
dell'Ordinanza Prefettizia n. Prot. N. 288/D.P. emessa da Prefetto di Genova, in data 02 Giugno 2001, con la quale il Prefetto di Genova ha adottato provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 2, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza R.D. n. 773/1931, al fine di garantire il rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblico in occasione del vertice G8 che si terrà in Genova nei giorni 20, 21, 22 Luglio, limitatamente a quanto disposto alla lettera A), n. 1, n. 2, n. 4, e alla lett. B), n. 2 e 3, nonché di ogni altro atto connesso, precedente, presupposto o conseguente, anche non noto.
PREMESSO CHE
Le Associazioni ricorrenti, si prefiggono la protezione della persona umana e dell'ambiente, si battono per un'equa distribuzione delle risorse a livello sia mondiale che locale, nonché per la promozione della pace, del disarmo e della giustizia sociale, come risulta dagli stessi statuti che si allegano.
Esse hanno inoltre aderito al cartello di oltre 730 associazioni denominato Global Social Forum (G.S.F), che ha indetto una serie di iniziative pubbliche che si terranno in Genova in occasione del Vertice dei G8 del 20, 21, 22 Luglio 2001.
Con l'ordinanza impugnata, il Prefetto, come si legge nelle premesse del provvedimento, ha ritenuto la necessità di modificare, in via eccezionale e temporanea le condizioni di agibilità delle zone interessate; ha ravvisato la necessità di individuare fasce differenziate in ragione dei diversi edifici interessati all'evento; ha ravvisato altresì la necessità di individuare un'ulteriore zona contigua di rispetto caratterizzata anch'essa dall'imposizione di determinate prescrizioni; ha ritenuto sussistessero le condizioni di grave necessità pubblica per adottare un provvedimento straordinario indispensabile alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Sulla base di tali premesse, il Prefetto ha individuato una c.d. "Zona Rossa" (lettera A), corrispondente al centro della città e alla zona portuale ove vengono posti il divieto di accesso pedonale (lett. A n. 1), con qualche limitata eccezione, nonché il divieto di accesso e di sosta veicolare ivi compresi i trasporti pubblici (lett. A n. 2), il divieto di manifestazioni di qualsiasi genere compreso il volantinaggio (lett. A n. 4) e altro ancora.
Tale ordinanza ha inoltre individuato una zona di rispetto esterna alla zona rossa, la c.d. "Zona Gialla", nella quale vengono stabiliti altri divieti tra cui il divieto di pubbliche manifestazioni, di svolgere attività di volantinaggio (lett. B n. 2), di transitare e sostare con i veicoli in prossimità di alcuni obiettivi successivamente individuati dall'autorità di Polizia (lett. B n. 3), e altro ancora.
L'Ordinanza prefettizia rimette l'individuazione dettagliata dei limiti delle zone Rossa e Gialla, ad appositi e successivi provvedimenti del Questore e all'Autorità di P.S..
Le Associazioni ricorrenti, sono seriamente pregiudicate dall'esecuzione dei provvedimenti di cui all'Ordinanza contestata.
Ciò sia in relazione agli interessi dei singoli individui loro associati, sia in relazione alla tutela degli interessi della collettività dei quali sono legittime portatrici (si sottolinea che il Circolo Nuova Ecologia - Legambiente, in ragione della sua appartenenza all'Associazione nazionale Lega per Legambiente, è legittimato a ricorrere contro gli atti amministrativi illegittimi ai sensi dell'art. 18 l. n. 349/86, così come stabilito dal DM 20/02/1987, art. 1), sia in considerazione del fatto che hanno aderito pubblicamente al Global Social Forum, e alle iniziative da questo indette, in occasione del Vertice dei G8.
Le esponenti si sono determinate dunque a proporre la presente impugnazione, ritenendo l'illegittimità del provvedimento impugnato per i seguenti
MOTIVI:
1) Illegittimità della lett. A) n. 1, n. 2, n. 4, e della lett. B) n. 2 e 3, dell'ordinanza impugnata per violazione dell'art. 2 R.D. n. 733/1931 combinato con il disposto di cui agli art. 16, 17, 21, 1, 35, 41 Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti legittimanti la sospensione dei diritti di cui agli articoli 16, 17, 21, 1, 4, 35 e 41 Costituzione
L'ordinanza impugnata è stata emanata ai sensi dell'art. 2, T.U.L.P.S. che attribuisce al Prefetto, "in caso di urgenza o per grave necessità pubblica" la facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica.
La Corte Costituzionale dopo aver dato una prima interpretazione della norma in oggetto con la sent. N. 8/1956, considerato che i giudici di merito continuavano a ritenere legittimo che le ordinanze prefettizie, nel concorso di determinate circostanze, potessero affievolire i diritti soggettivi dei cittadini garantiti dalla Costituzione, a interessi legittimi, si pronunciò nuovamente, con sentenza n. 26/1961, in ordine all'art. 2 TULPS, dichiarando l'illegittimità costituzionale di tale norma nei limiti in cui attribuisce ai Prefetti il potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei limiti dell'ordinamento giuridico.
Si legge in tale pronuncia che "l'art. 2 conferisce al Prefetto poteri che non possono considerarsi di carattere legislativo, quanto alla loro forma e quanto ai loro effetti". Quanto al contenuto ... "finchè si mantengano nei limiti dei principi dell'ordinamento giuridico, non possono mai essere tali da invadere il campo riservato all'attività degli organi legislativi, né a quella di altri organi costituzionali. Il rispetto di quei limiti impedisce ogni possibile violazione degli art.. 70, 76, 77 e dell'art. 1, 2° c. della Costituzione." Tale sentenza stabilisce quindi che i provvedimenti prefettizi non possono mai essere in contrasto con quei precetti costituzionali che, rappresentando gli elementi cardinali dell'ordinamento, non consentono alcuna possibilità di deroga nemmeno alla legge ordinaria. Quanto alle materie in cui la Costituzione dispone una riserva di legge, ove tale riserva è assoluta non può concepirsi che l'art. 2 permetta l'emanazione di atti amministrativi che dispongano in difformità alla legge prevista dalla Costituzione. Per il campo delle riserve relative si ritiene invero ammissibile che la legge ordinaria attribuisca alla P.A. la facoltà di emanare atti anche normativi, purchè la legge indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'organo cui il potere è stato attribuito.
Da quanto sopra emerge chiaramente che nel caso di specie non può ritenersi legittima l'ordinanza in oggetto, nella parte in cui incide sulle libertà fondamentali dell'individuo riconosciute e tutelate dagli articoli della Costituzione indicati in rubrica.
a) Quanto all'art. 16 Costituzione. lo stesso sancisce che ogni cittadino può circolare liberamente in qualsiasi parte del territorio dello stato, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. La libertà di circolazione "in qualsiasi parte" del territorio dello stato, costituisce una delle libertà fondamentali della nostra carta costituzionale, e rientra nel novero dei diritti pubblici soggettivi del cittadino. Tale libertà è tutelata da una riserva di legge "assoluta", ovvero può essere disciplinata e limitata solo mediante una legge formale, e solamente per motivi di sanità e sicurezza. Ne deriva che lo stesso legislatore può introdurre dei limiti unicamente per le ragioni ivi disciplinate (sanità e sicurezza). Non è invero consentito al legislatore delegare tale attività alla P.A., né, a maggior ragione, è consentito alla P.A. introdurre delle deroghe e dei limiti alla libertà di circolazione dei cittadini. Donde l'illegittimità dell'ordinanza in relazione a quanto statuito alla lettera A), n. 1 (divieto di accesso pedonale), n. 2 (divieto di circolazione veicolare).
b) Quanto all'art. 17 Cost. - L'ordinanza si pone inoltre in contrasto con l'art. 17 Cost., che sancisce che il divieto dell'autorità può essere solo successivo al ricevimento del preavviso dato dai manifestanti, e per comprovati motivi di sicurezza. Devesi dunque ritenere l'illegittimità di un provvedimento che vieta preventivamente qualsiasi manifestazione, all'interno delle zone Rossa e Gialla.
c) Quanto all'art. 21 cost. Risulta parimenti viziata l'ordinanza impugnata nella parte in cui vieta l'attività di volantinaggio. Tale attività costituisce una forma di manifestazione del pensiero, insopprimibile e incomprimibile, poiché, ai sensi dell'art. 21 Cost., tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Non sono previste limitazioni a tale libertà, neppure introdotte mediante legge ordinaria, che dunque, qualora provvedesse in tal senso, incorrerebbe senz'altro in una censura di incostituzionalità. Non si vede dunque come tale diritto possa essere limitato in base ad una mera ordinanza prefettizia, senza che la stessa non venga dichiarata illegittima.
d) Quanto agli art. 1, 35, 41, Cost. Si rileva infine che è parimenti violato il diritto al libero svolgimento dell'attività lavorativa e di esercitare tutte le facoltà che sono inerenti al lavoro ed all'iniziativa economica, consacrati negli art. 1, 35, 41, Cost. Il fatto che all'interno della Zona Rossa non possano accedere che le persone indicate nella lett. A) n. 1, previo rilascio di apposita autorizzazione, incide direttamente su tutte le attività economiche e lavorative che si svolgono abitualmente nel centro cittadino, con conseguente grave penalizzazione della collettività, considerato il fatto che nella c.d. Zona Rossa sono ubicati tutti i principali uffici pubblici e privati.
La giurisprudenza è assolutamente conforme nell'applicazione dei principi di cui sopra.
Si veda al riguardo Corte Costituzionale n. 201/1987, (in F.I. 1988, I, 3538), che ribadì che "nel nostro ordinamento costituzionale non sono individuabili clausole che autorizzino in via generale modifiche, o anche soltanto deroghe, alla normativa primaria con disposizioni relative tanto a casi singoli, quanto ad una generalità di soggetti o a una serie di casi per motivi di necessità e/o urgenza (diverse, come è ovvio, sono le ipotesi di cui agli art. 78 e 77 Cost.). Per l'esercizio da parte dell'autorità amministrativa di siffatti poteri, con effetto di deroga, occorre, una specifica autorizzazione legislativa che anche senza disciplinare il contenuto dell'atto (questo in tal senso può considerarsi libero), indichi il presupposto, la materiale finalità dell'intervento e l'autorità legittimata". Prosegue la Corte che, anche se non predeterminato, "il contenuto delle disposizioni derogatorie è soggetto a rispettare le garanzie costituzionali, e a non invadere la < riserva assoluta > di legge (nel caso di < riserva relativa > la norma primaria attributiva dei cennati poteri deve comunque adeguatamente delimitarne il carattere discrezionale)".
In senso conforme si cita Pretura di Milano 20/06/1990 (F.I. 1991, pag. 2280), adita per la disapplicazione di un decreto prefettizio che vietava la vendita delle bevande alcoliche nella provincia di Milano. Il Pretore, rilevò che "l'art. 2 T.U. L.P.S. ha il fine di garantire l'ordine pubblico, che non consente in alcun caso di violare i principi dell'ordinamento giuridico, ovunque tali principi siano espressi e comunque essi risultino, e precipuamente non possono essere in contrasto con i precetti della Costituzione". In applicazione di tale principio, il Pretore disapplicò l'ordinanza, in quanto la stessa comportava una violazione del diritto di accedere alla proprietà privata. Ciò sulla base della considerazione che l'art. 42 della Costituzione, contiene una riserva di legge relativa e che nessuna disposizione di legge è intervenuta per consentire all'autorità amministrativa il sacrificio di detta libertà.
Vedasi infine Tribunale Penale di Roma che con sentenza 26 Luglio 1990 (in Diritto & Pratica del Lavoro n. 47/1990) ritenne non sussistere il reato di cui all'art. 650 c.p. laddove venga effettuato uno sciopero nonostante la precettazione (disposta dal Prefetto con ordinanza ex art. 2, T.U. L.P.S.) se quest'ultima risulta essere stata disposta al di fuori dei presupposti che la legittimano. Il Tribunale ritenne che l'ordinanza prefettizia non avesse tenuto conto della riserva di legge posta all'art. 40 Cost. che ha "demandato al solo legislatore la possibilità di porre delle limitazioni al diritto di sciopero, operando tali scelte in correlazione con altri diritti costituzionalmente garantiti". "Un intervento successivo da parte di organi del potere esecutivo, cui verrebbe rimessa un'ulteriore ponderazione tra diritti eventualmente configgenti, apparirebbe eludere intendimento del costituente che ha voluto affidare l'individuazione dei limiti all'esercizio del diritto di sciopero esclusivamente alla sede legislativa, ove la dialettica politica può liberamente e pubblicamente svilupparsi".
In senso conforme vedasi anche Consiglio di Stato del 1° Giugno 1994, in Foro Amministrativo 1994, pag. 1388.
La posizione degli esponenti trova sostanziale conferma nel comunicato pubblicato in data 27/6/01 sulla stampa locale e nazionale della Associazione Nazionale Magistrati (che si produce) che manifesta le stesse perplessità sulla legittimità dei contenuti dell'ordinanza impugnata
2) Illegittimità della lett. A) n. 1, n. 2, n. 4, e della lett. B) n. 2 e 3, dell'ordinanza impugnata per eccesso di potere sotto il profilo della carenza dei presupposti, nonché per difetto e/o illogicità e/o contraddittorietà della motivazione. Illegittimità per violazione dell'art. 2 T.U. L.P.S.
Ai sensi dell'art. 2 R.D. 773/1931, il Prefetto, in caso di urgenza o per grave necessità pubblica ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica.
Dopo la rilettura dell'art. 2 fatta dal giudice delle leggi, il potere extra ordinem riconosciuto al Prefetto incontra limiti precisi, e cioè: a) la conformità del provvedimento ai principi dell'ordinamento; b) l'efficacia limitata nel tempo, in coerenza con l'urgenza che ne giustifica l'adozione; c) la necessità che esso comporti il minior sacrificio possibile per i privati destinatari dello steso provvedimento; d) la congruità della motivazione, nel senso che dal testo dell'ordinanza deve emergere la sua necessità ed urgenza ai fini della tutela dell'ordine pubblico (v. Cons. Stato n. 467/94). Nella fattispecie, non sono stati rispettati i criteri indicati, come di seguito si spiega.
a) Quanto all'urgenza - Il provvedimento impugnato difetta del presupposto dell'urgenza. E' stato adottato infatti in vista del vertice dei G8, cui partecipano i capi di stato degli otto paesi più industrializzati. La decisione di effettuare tale vertice nella citta di Genova è stata presa da lungo tempo, tanto che il legislatore ha avuto occasione di intervenire ripetutamente in previsione del vertice. Sono stati adottati con legge dello stato provvedimenti finanziari per l'organizzazione del vertice, e sempre con legge dello Stato, sono stati altresì adottati provvedimenti per garantire la sicurezza dei partecipanti al vertice (vedasi a tale riguardo art. 4 L. n. 149 del 8/6/2000 che ha attribuiti al Prefetto di Genova il potere di avvalersi di un contingente militare delle Forze Armate, con una facoltà di spesa di 4 miliardi per l'anno 2001).
Non si può dunque certo ritenere che il vertice del G8 sia giunto inaspettato o improvviso, essendo evento pianificato e programmato da tempo.
Stupisce dunque che l'adozione di provvedimenti tanto gravi da comportare a tutti gli effetti una sospensione per ben cinque giorni delle libertà costituzionali sopra enunciate, sia stata adottata con provvedimento d'urgenza. Il provvedimento in oggetto appartiene alla categoria delle ordinanze extra ordinem, o ordinanze libere, che si caratterizzano per la loro immediata destinazione a fronteggiare situazioni di emergenza, non superabili con gli ordinari mezzi giuridici a disposizione della pubblica autorità (si veda in tal senso Cons. Stato IV, n. 467/1994, in F.Amm 1994, pag. 1388; Cons. Stato, V n. 789/1960, Cons. Stato n. 345/1971). Il presupposto di tali ordinanze è l'indifferibilità dell'intervento, cioè uno stato di necessità o di forza maggiore, da fronteggiare con immediatezza. Il legislatore ha avuto tutto il tempo di intervenire in vista del vertice G8, come del resto ha già fatto con l'adozione dei provvedimenti sopra indicati.
Il difetto dell'urgenza emerge dalla stessa lettura delle premesse al provvedimento, ove si afferma che si ritiene di emanare il provvedimento con "un certo anticipo" rispetto alla data stabilita. La stessa espressione usata dal Prefetto, nega in radice qualsiasi possibilità di ritenere sussistente il presupposto dell'urgenza. Tutte le disposizioni impugnate devono dunque essere annullate per difetto del presupposto dell'urgenza
b) Quanto alla durata dei divieti -. Si rileva che ulteriore limite delle ordinanze extra ordinem è la loro efficacia limitata nel tempo, in coerenza con l'urgenza che ne giustifica l'adozione (v. Cons. Stato n. 467/1994). Si ritiene lesivo di tale principio il fatto che i divieti contenuti nell'ordinanza de quo, indicati in rubrica, inizino a decorrere sia per la zona Gialla che per la zona Rossa dalle ore 7 del 18 Luglio 2001, ovvero già due giorni prima dell'inizio del vertice, fissato per i giorni 20, 21, 22 Luglio.
Si rileva che peraltro non è dato rinvenire nell'ordinanza in oggetto, alcuna motivazione in ordine al fatto che i divieti siano tanto anticipati rispetto all'inizio del vertice. Si rileva dunque l'illegittimità dell'ordinanza nella parte in cui l'efficacia delle disposizioni ivi contenute è anticipato rispetto all'inizio del vertice.
c) Quanto alla proporzionalità del provvedimento agli interessi tutelati. Le ordinanze di cui all'art. 2 TULPS, devono essere tali da comportare il minor sacrificio possibile per i privati destinatari delle stesse. Trattasi del requisito della proporzionalità del provvedimento alla tutela dell'ordine pubblico, come appare chiaro dalla lettura della Sentenza della Consulta (v. anche Cons. Stato n. 467/1994, TAR Campania n. 357/1995). Nella specie risulta evidente la sproporzione delle prescrizioni di cui all'ordinanza impugnata, con il pericolo che si intende evitare. Di fatto, qualora il provvedimento impugnato trovasse applicazione si avrebbe il surreale risultato di creare, almeno nel centro cittadino e nelle zone limitrofe, una sorta di città fantasma, nella quale saranno chiusi i negozi, i ristoranti, le botteghe artigiane, gli studi professionali, tutti gli esercizi pubblici in genere, ove non ci si potrà muovere né con i mezzi propri né con quelli pubblici. In pratica, un provvedimento senza precedenti in una città del mondo occidentale, da sempre all'avanguardia nell'affermazione e nella tutela dei diritti civili e delle libertà democratiche.
Si ritiene che tale vizio sia comune a tutte le disposizioni dell'ordinanza prefettizia indicate in rubrica ed in particolare a quelle riferite alla zona gialla (divieto di manifestazione e volantinaggio, e limiti alla circolazione).
d) Congruità della motivazione. Il provvedimento è altresì illegittimo perché carente nell'individuazione della motivazione che ha portato alla sua adozione. Nelle premesse dell'ordinanza, viene dato atto soltanto che sussistono gravi necessità di adottare un provvedimento straordinario indispensabile alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. L'unica motivazione che viene data tuttavia è che nei giorni 20/21/22 Luglio Genova ospiterà i G8, e che sussistono informative acquisite in ordine a prevedibili disordini e turbative dell'ordine pubblico. In pratica la motivazione dell'ordinanza in esame si risolve in una mera tautologia, in quanto motiva la necessità di adottare provvedimenti a tutela dell'ordine pubblico con prevedibili turbative dell'ordine pubblico. Non viene tuttavia esplicitato il contenuto delle informative, né la fonte, né viene addotta alcuna giustificazione della necessità di ciascun singolo tipo di divieto.
Si precisa peraltro che il cartello di oltre 700 associazioni che ha deciso di promuovere un'azione di critica e di contestazione al vertice dei G8 (nominato Global Social Forum), ha dichiarato pubblicamente che ha intenzione di svolgere una protesta assolutamente pacifica. Si allega il manifesto sottoscritto dagli aderenti al GSF. Ciò sembra rendere ulteriormente ingiustificate la tipologia e l'entità delle misure adottate dal Prefetto. Né si può ritenere legittimo sospendere le libertà costituzionali in una intera città per un periodo così lungo.
Si ritiene invero che ogni singola disposizione, ovvero il divieto di accesso pedonale, il divieto di accesso veicolare, il divieto di manifestare e di volantinaggio nella Zona Rossa nonché i divieti analoghi fissati per la Zona Gialla avrebbe dovuto essere sostenuta da idonee motivazioni. Dalla motivazione di ciascun singolo provvedimento deve emergerne la "necessità e l'urgenza ai fini e per le ragioni di ordine pubblico. La previsione di un turbamento di quest'ultimo deve essere fondato non su mere congetture ed ipotesi, ma su elementi concreti, dalla cui indicazione il giudice deve poter dedurre il motivo che giustifica la particolare e contingente tutela" (v. Cons. Stato n. 467/1994).
3) Illegittimità della delega di poteri al Questore di cui alle lettere A e B dell'ordinanza prefettizia e all'autorità di Polizia di cui alla lett. B) n. 3, per violazione dell'art. 2 TULPS e incompetenza relativa.
L'ordinanza prefettizia ex art. 2 TULPS, in quanto esercizio di un potere di carattere eccezionale, deve essere completa di tutti i suoi elementi, considerato che il potere è attribuito dalla legge unicamente al Prefetto. Ne deriva l'illegittimità della delega operata a favore del Questore, ai fini della individuazione dei limiti della Zona Gialla e Rossa, nonché dell'Autorità di polizia per l'individuazione delle aree sensibili interne alla Zona Gialla ove introdurre ulteriori divieti alla circolazione, sosta e fermata dei veicoli.
Si sottolinea un ulteriore profilo di illegittimità di tale delega di poteri, effettuata in base ad una ordinanza comunque illegittima per tutti i motivi sopra descritti.
Ciò premesso si insta
IN VIA CAUTELARE
Per la sospensione del provvedimento impugnato, relativamente alle disposizioni contenute nelle lettere A), n. 1, n. 2, n. 4, e B), n. 2 e 3. Sussistono infatti gli estremi del fumus boni iuris, in considerazione di tutto quanto riportato nella parte precedente del presente atto
Sussistono inoltre i presupposti del periculum in mora in considerazione del fatto che qualora intervenisse una pronuncia di accoglimento del presente ricorso successivamente al vertice dei G8, si produrrebbe irreparabilmente la lesione dei diritti e delle posizioni che si assumono violate dalla presente ordinanza.
NEL MERITO
Per l'annullamento dell'ordinanza prefettizia, limitatamente alle disposizioni indicate in rubrica o a quella parte di esse delle quali l'ill.mo giudice riterrà l'illegittimità.
Genova lì 02/07/01
Avv. Dario Rossi Avv. Roberto La Macchia, Avv. Emilio Robotti

Avv. Roberto Carapelle, Avv. Nicola Vetrano

A S.E. Il Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale
Istanza per l'abbreviazione dei termini
I sottoscritti avvocati, Dario Rossi, Emilio Robotti, Roberto Lamacchia, Roberto Carapelle, Nicola Vetrano, difensori del Centro Ligure per la Documentazione per la Pace, del Circolo Nuova Ecologia - Lega Ambiente, nel ricorso che precede,
tenuto conto
- che il provvedimento impugnato dovrebbe essere eseguito entro il 18 Luglio 01,
- che è eccezionale interesse dei ricorrenti, che venga fissata la discussione della richiesta sospensiva con la massima urgenza,
- che dal calendario delle udienze del Tar Liguria risulta fissata l'udienza di sospensiva per il giorno 12 Luglio,
chiede
l'abbreviazione del termine stabilito dall'art. 36, 2° c., R.D. 17/08/1907, n. 642.
Con osservanza
Genova lì 02/07/01.
Avv. Rossi D., Robotti E., Lamacchia R, Carapelle R., Vetrano N.

IL PRESIDENTE
Vista l'istanza che precede,
visto l'art. 36 3° c. R.D. 17/08/1907, n. 642, ritenuta l'urgenza,
DECRETA
Il termine previsto dal 2° c. del citato art. 36, relativamente alla domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato, è abbreviato;
fissa
per la discussione della stessa, la camera di consiglio del giorno 12 Luglio 2001
ore
manda
i ricorrenti a notificare, a loro cura e spese, copia dell'istanza e del presente provvedimento, alla parte intimata, entro le ore
Genova lì
Il Presidente

Relata di notifica
Su richiesta dell'avv.to Rossi Dario, nella sua qualità, io sottoscritto ufficiale giudiziario addetto all'Ufficio Notifiche presso la Corte d'Appello di Genova, ho notificato copia conforme del su esteso ricorso a:
quanto al Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore nel domicilio ex lege presso l'Avvocatura Distrettuale dello Stato, in Genova, Viale Brigate Partigiane n. 2, ivi

quanto alla Prefettura di Genova in persona del Prefetto, nel domicilio ex lege, presso l'avvocatura distrettuale dello Stato, in Genova Viale Brigate Partigiane n. 2 ivi

Quanto al Comune di Genova, in persona del sindaco pro tempore, in Genova Via Garibaldi n. 9,

Quanto all'Autorità Portuale di Genova, in persona del presidente e legale rappresentante, Via della Mercanzia n. 2, Palazzo San Giorgio ivi

La sentenza del TAR Genova

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LIGURIA
Sezione Seconda
NN.944 e 945\01 R.G.R.N.
524 Sent.ANNO 2003
Nelle persone dei signori:
Mario Arosio Presidente
Roberto Pupilella Consigliere, relatore
Sergio Fina Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi nn. 944 e 945\2001 R.G.R. proposti da: RGR.944\2001: Circolo Nuova Ecologia-Legambiente, in persona del legale rappresentante p.t; Centro Ligure di Documentazione per la Pace, in persona del suo legale rappresentante, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Dario Rossi, Emilio Robotti, Roberto Lamacchia e Roberto Carapelle e Nicola Vetrano ed elettivamente domiciliati in Genova, presso lo studio del primo, in salita Salvatore, 5\8s;
RGR.945\2001: Bigliazzi Stefano, Gaggero Maria Grazia, e Botto Lavinia, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Dario Rossi, Emilio Robotti, Roberto Lamacchia e Roberto Carapelle e Nicola Vetrano ed elettivamente domiciliati in Genova, presso lo studio del primo, in salita Salvatore, 5\8s;
- ricorrenti -
contro
-Prefettura di Genova, in persona del Prefetto in carica;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege presso i suoi uffici in Genova, via B. Partigiane, 2;
nonché contro
-Comune di Genova, in persona del Sindaco in carica, n.c.
-Autorità Portuale di Genova, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Busnelli e Antonella Traverso, elettivamente domiciliata presso lo studio della prima in Genova, via della Mercanzia, 2;
con l'intervento ad adiuvandum
R.G.R. 944/2002: Vie Valerie Anne Beatrice, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Lerici e domiciliata presso il suo studio in Genova, via Ippolito D'Aste, 1/5;
R.G.R. 945/2002: Associazione Progetto Diritti ONLUS, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Rosaria Damizia, Aldo Ritocco e Arturo Salerni, elettivamente domiciliata in Genova, presso lo studio Faure in vico S. Matteo, 2/25;
per l'annullamento
dell'ordinanza prefettizia n. prot. 288/D.P. emessa dal Prefetto di Genova in data 2/6/2001, con la quale il Prefetto di Genova ha adottato provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 2 TULPS n.773/31, al fine di garantire il rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblico in occasione del vertice G8 tenuto a Genova nei giorni 20, 21 e 22 luglio, limitatamente a quanto disposto alle lettere: A9, n.1, n.2, n.4, ed alla lett. B) n.2 e n.3.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di tutte le parti indicate in epigrafe ad eccezione del Comune di Genova in entrambi i giudizi;
Viste le memorie delle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l'esito delle domande cautelari di sospensione dell'efficacia del provvedimento contingibile impugnato;
Uditi, alla pubblica udienza del 27/3/2003, relatore il Consigliere Roberto Pupilella, gli avvocati Dario Rossi ed Emilio Robotti per le parti ricorrenti, l'Avv. dello Stato Rocchitta per il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Genova, l'Avv. Antonella Traverso per l'Autorità Portuale di Genova e l'Avv. Antonio Lerici per l'interveniente ad adiuvandum nel ricorso n. 944/2002;
Ritenuto e considerato quanto segue:
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con due ricorsi, regolarmente notificati e depositati, i ricorrenti, impugnano l'atto in epigrafe indicato con il quale la Prefettura genovese, al fine di garantire lo svolgimento del G8 ed a dichiarata tutela dell'ordine pubblico ha istituito le cd.zone rossa e gialla nelle quali risultano interdette una serie di attività che porterebbero alla compressione di diritti costituzionalmente garantiti.
I ricorrenti privati agiscono in quanto soggetti residenti all'interno delle zone oggetto delle prescrizioni limitative, mentre le associazioni istanti, che hanno come fine istituzionale la protezione della persona umana e dell'ambiente, una più equa distribuzione delle risorse, nonché la promozione della pace e del disarmo, impugnano l'ordinanza contingibile in epigrafe sotto il profilo del pregiudizio arrecato dalla stessa ai diritti costituzionalmente garantiti delle quali le stesse sarebbero legittime portatrici.
I due ricorsi, identici nel contenuto sono affidati a tre distinti motivi d'impugnativa:
1)-Illegittimità della lettere: A), n.1, n.2, n.4, ed alla lett. B).n.2 e n.3. dell'ordinanza prefettizia n.prot. 288\D.P. emessa dal Prefetto di Genova in data 2\6\2001, per violazione dell'art. 2 TULPSn.773\31, in relazione al disposto di cui agli artt. 16,17,21, 1, 35, 41 Costituzione.
Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti legittimanti la sospensione dei diritti di cui agli artt. 16,17, 21, 1, 4, 35, 41 Cost.
Il motivo si fonda su di una lettura restrittiva dei poteri amministrativi che troverebbe conforto in risalenti pronunce della Corte Costituzionale.
In particolare si nega che il Prefetto possa emanare ordinanze contingibili in grado di comprimere o sospendere diritti costituzionali quali quelli citati in rubrica, perché questo potere sarebbe affidato al solo legislatore.
2)-Illegittimità della lettere: A), n.1, n.2, n.4, ed alla lett. B).n.2 e n.3. dell'ordinanza prefettizia n.prot. 288\D.P.del 2\6\2001, per eccesso di potere per carenza dei presupposti, nonché per difetto e\o illogicità e\o contraddittorietà della motivazione. Illegittimità per violazione dell'art. 2 TULPS.
Mancherebbe in primo luogo il requisito dell'urgenza poichè il vertice tra Capi di Stato denominato G8 era stato programmato da tempo ed oggetto di appositi interventi legislativi.
Mancherebbe inoltre qualsiasi giustificazione in relazione alla durata del provvedimento assunto che inizia a svolgere i suoi effetti due giorni prima dell'inizio del vertice vero e proprio.
Mancherebbero ancora la proporzionalità tra il sacrificio imposto e l'interesse pubblico che si è voluto tutelare con l'ordinanza ed una congrua motivazione risultando insufficiente a dire dei ricorrenti la motivazione di evitare disordini o turbative all'ordine ed alla sicurezza pubblica.
Infine, con il terzo e ultimo motivo di ricorso si afferma la illegittimità della delega di poteri al Questore di cui alle lettere A e B dell'ordinanza prefettizia e all'autorità di polizia di cui alla lett. B) n.3, per violazione dell'art. 2 TULPS e incompetenza relativa.
Si costituivano in entrambi i ricorsi sia il Ministero dell'Interno che l'autorità portuale, che concludevano per il rigetto di entrambi i ricorsi.
L'Avvocatura nella discussione orale riteneva divenuti improcedibili i ricorsi per avere ormai l'ordinanza esaurito i propri effetti all'atto della conclusione del vertice G8, veniva inoltre esclusa, almeno per le associazioni ricorrenti, il permanere di un interesse morale alla decisione dei ricorsi.
Per l'interveniente Vie Valerie, l'avvocato insisteva per l'accoglimento delle impugnative presentate.
Nella diffusa discussione svoltasi in occasione dell'udienza di merito tutte le parti ribadivano le proprie difese, insistendo in particolare i ricorrenti sul permanere dell'interesse morale alla decisione dei ricorsi.
Al termine della discussione le cause venivano trattenute dal collegio per la decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In via preliminare il Collegio dispone la riunione dei due ricorsi connessi dal punto di vista oggettivo, dovendosi giudicare della legittimità dello stesso provvedimento amministrativo e risultando identici i motivi che sorreggono i ricorsi.
Ciò premesso va preliminarmente esaminata l'eccezione avanzata dall'Avvocatura dello Stato circa l'improcedibilità del ricorso proposto dalle associazioni (rgr 944\02) istanti per la difficoltà di individuare un interesse morale alla decisione alle stesse riferibile, in una situazione nella quale, l'atto impugnato ha ormai perso efficacia con l'esaurimento del vertice per il quale era stato assunto.
L'eccezione non ha fondamento.
La giurisprudenza amministrativa, che questo Collegio condivide ha affermato che "il principio della configurabilità di un interesse morale fino alla decisione finale trova applicazione anche in relazione alle controversie aventi per oggetto atti ad efficacia temporale limitata a brevi periodi e destinata ad esaurirsi prima della conclusione del procedimento giurisdizionale" (CdS IV sez. 30\7\2002 n.4076; Tar Lazio II ter 28\2\2002 n.1551; CdS VI 16\9\2002 n.4632).
Quanto poi al fatto che le associazioni non sarebbero legittimate a far valere il solo interesse morale degli assistiti, il Collegio ritiene che una volta ammessa la legittimazione dell'associazione non si possa poi limitare detta legittimazione, negando la titolarità dell'azione nel caso del permanere del solo interesse morale, potendo avere quest'ultimo una valenza simbolica ancora più pregnante, ai fini degli scopi di tutela perseguiti dall'associazione.
Ciò premesso, tuttavia, il Tribunale ritiene che i ricorsi non possano trovare accoglimento per le ragioni qui di seguito esposte.
I ricorrenti perseguono l'interesse di veder annullato un provvedimento ormai inefficace, per veder confermata la propria tesi difensiva, secondo la quale il potere amministrativo avrebbe esorbitato dai limiti allo stesso imposti dall'ordinamento giuridico.
Ciò corrisponde ad un interesse riconosciuto ammissibile dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha affermato che: "L'interesse all'impugnazione non viene meno solo perché, nelle more del giudizio, l'atto amministrativo ha esaurito i suoi effetti, sia in quanto persiste l'interesse morale alla decisione, sia per vedere definita la regola di condotta nel caso concreto ed evitare che la reiterazione, proroga o conferma di provvedimenti temporanei precluda di fatto la tutela giurisdizionale. (Consiglio Stato sez. IV, 18 aprile 1995, n. 250).
Ed ancora: "I tempi processuali, le normative e le circostanze sopravvenute non hanno, di per se', alcuna attitudine ad incidere sull'interesse (quanto meno morale) del privato e dell'amministrazione ad una decisione sulla legittimita' dell'atto impugnato alla stregua della normativa vigente al momento della sua adozione. (Cons.giust.amm. Sicilia sez. giurisd., 19 febbraio 1998, n. 50)
Tuttavia, nel caso concreto per il tipo di atto (provvedimento contingibile) dettato da un evento (vertice di Capi di Stato denominato G8) straordinario anche per il momento storico nel quale si è verificato, la decisione del tribunale non può costituire comunque un precedente, né affermare una regola di condotta utilizzabile in situazioni future, ma soltanto indagare se, nelle circostanze di tempo e di luogo nel quale si è esercitato il potere amministrativo sussistevano i vizi di legittimità dedotti in giudizio.
Il primo motivo nega che il Prefetto possa emanare ordinanze contingibili in grado di comprimere o sospendere diritti costituzionali quali quelli citati in rubrica, perché questo potere sarebbe affidato al solo legislatore.
Il motivo, così come formulato in rubrica ed in particolare per l'assolutezza delle argomentazioni su cui si basa non è fondato.
Il Collegio osserva che l'art. 2 del TULPS ha superato più volte il vaglio di costituzionalità ed ogni volta il giudice costituzionale ha riconosciuto la legittimità del potere prefettizio a condizione che l'esercizio del potere avvenga nel solco tracciato da norme primarie, che sia congruamente motivato e che il il sacrificio imposto ai cittadini rispetti un principio di proporzionalità che dimostri la prevalenza dell' interesse pubblico perseguito. (CdS IV 1/6/1994 n.467).
Consideriamo i limiti insuperabili del potere amministrativo.
Il primo è costituito dalla possibilità di incidere su diritti anche di rango costituzionale, coperti da riserva di legge assoluta.
La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato che "le ordinanze prefettizie di ordine pubblico e di urgenza ai sensi dell'art. 2 t.u.p.s. 18 giugno 1931 n. 773 sono utilizzabili soltanto nei casi di riserva relativa di legge ma in tali casi possono incidere anche nei riguardi di diritti costituzionalmente garantiti (i quali ultimi non possono essere tutelati oltre i limiti ad essi coessenziali, tali da consentire l'esplicarsi delle esigenze necessarie ad assicurare la vita stessa della comunita' e quindi anche l'adozione di misure d'urgenza prefettizie). Pertanto le ordinanze prefettizie in parola sono emanabili anche in materia di libera iniziativa economica e di diritto di proprieta', salvo il riscontro in concreto del rispetto dei limiti posti all'esercizio del relativo potere, fra i quali quello dell'adeguatezza del provvedimento ed i presupposti dell'urgenza e della grave necessita' ed urgenza, considerati sotto il profilo della sicurezza e dell'ordine pubblici ai quali, cioe', in mancanza della ordinanza di urgenza, stia per venire un pericolo (T.A.R. Lazio sez. I, 11 gennaio 1989 n. 1).
Nel caso di specie è indubbio che si sia in presenza della compressione di diritti (riunione, associazione, manifestazione del pensiero, tutela del lavoro ed iniziativa economica) soggetti ad una riserva relativa di legge e come tali legittimamente sottoposti alla regolamentazione del potere amministrativo, salva l'individuazione dei principi posti dalla legge.
La situazione, nel caso del vertice G8 di Genova è stata ancora più peculiare poiché il Governo ha emanato un'apposita normativa per garantire lo svolgimento dell'incontro internazionale.
La legge n.149\2000 infatti costituisce quel presupposto legislativo che legittima l'esercizio dei poteri di polizia per la tutela della sicurezza pubblica che ne rendono legittimo l'esercizio.
Come ricordano i difensori dei ricorrenti nella memoria conclusiva infatti, l'art. 4 della legge citata n. 149/2000 ha stanziato 4 miliardi di lire per approntare le misure necessarie allo svolgimento del vertice, sotto il profilo della tutela dell'ordine pubblico, ed ha esteso le misure contenute nel DL n.349\92 per contrastare la delinquenza mafiosa, sottoponendo al potere del Prefetto contingenti militari in funzione di forze di polizia.
Il potere esercitato dal Prefetto risulta inserito in un quadro normativo particolare che si è dato carico della particolarità dell'evento che occorreva fronteggiare.
Ciò premesso va verificato l'uso del potere in relazione alla compressione dei diritti costituzionali sopra citati.
Va infatti ancora sottolineato che il potere prefettizio non avrebbe potuto sopprimere o sospendere totalmente nessuno dei diritti costituzionali sopra indicati ed in realtà l'ordinanza si preoccupa di contemperare le esigenze generali di sicurezza con lo svolgimento di diritti essenziali in un ordinamento democratico.
Così, per quanto riguarda la zona rossa, quella più severamente controllata si ammette l'accesso pedonale a tutti i residenti e dimoranti di fatto, nonchè a tutti coloro che debbano svolgervi attività lavorativa o debbano assicurare servizi di pubblica utilità.
Non vi è come si può constatare la eliminazione dei diritti di circolazione, di lavoro e di iniziativa economica che vengono soltanto compressi, con la previsione della necessità di munirsi di apposito lasciapassare, in funzione della garanzia dell'ordine e della sicurezza pubblica, resa più pregnante dalla responsabilità dello Stato Italiano nei confronti della comunità internazionale per la presenza, appunto nella zona rossa, di Capi di Stato e di Governi esteri.
Quanto al divieto di sosta veicolare per i cinque giorni di durata della ordinanza va segnalato come la giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale abbia affermato: che "L'art. 16 cost. non preclude al legislatore la possibilita' di adottare misure articolabili in divieti, diversita' temporali, particolari condizionamenti, pedaggi, chiusure per fasce orarie di zone dei centri storici che influiscano sul movimento della popolazione, sulla base di esigenze di pubblico interesse che, sebbene trascendenti i campi della sicurezza e della sanita', espressamente ivi previsti, attengano al buon uso della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbano osservare ed alle eventuali prestazioni che essi siano tenuti a compiere, misure da giudicare in funzione della ragionevolezza e della pluralita' degli interessi e degli elementi in gioco quali la variabilita' dei mezzi impiegati, l' impatto ambientale, la situazione topografica, lo stato dei servizi pubblici i pregiudizi derivanti da uso indiscriminato del mezzo privato (Corte costituzionale 19 luglio 1996, n. 264).
La Corte, quindi, ha già affermato che la ragionevolezza del provvedimento costituisce il parametro fondamentale del giudizio, calibrato nel contemperamento della pluralità di interessi coinvolti.
Nel caso di specie le preoccupazioni per l'ordine pubblico, divenute sempre più pressanti, anche in considerazione delle violenze verificatesi in analoghi vertici precedenti ( si pensi, in particolare, a quello di Goteborg) e notizie di intelligence circa il pericolo attentati, hanno indubbiamente spostato l'interesse generale dell'Amministrazione verso misure di polizia, quali appunto le zone interdette al pubblico (zona rossa) o nelle quali erano vietate sia le manifestazioni sia il volantinaggio (zona gialla).
Anche il secondo motivo di censura non appare fondato.
Due sono i vizi di legittimità ipotizzati.
In primo luogo sarebbe mancato il requisito dell'urgenza, poiché il provvedimento è del 2 giugno mentre il vertice si è tenuto un mese e mezzo dopo (dal 20 al 22 luglio).
Difetterebbe inoltre il requisito della proporzionalità, sia in relazione alla durata del divieto, (cinque giorni), sia in relazione alla entità dei divieti e delle prescrizioni.
Quanto al secondo aspetto della censura, va considerato, dal punto di vista della proporzionalità del sacrificio richiesto e del contemperamento degli interessi pubblici posti a confronto che la limitazione dei diritti sopra accennati nei confronti dei soggetti giunti a Genova per testimoniare la loro opposizione al vertice dei Paesi più industrializzati ed alle politiche dagli stessi perseguite, trova il proprio contraltare nella possibilità per i rappresentanti politici dei Paesi partecipanti di poter svolgere la funzione politica per la quale avevano ricevuto l'investitura popolare attraverso il voto dei propri cittadini.
Inoltre, nessuno dei diritti in questione risulta soppresso, potendo svolgersi pienamente i diritti di circolazione e di riunione in tutte le altre zone di Genova non interdette, ove potevano essere altresì svolte le attività di manifestazione del pensiero.
Inoltre l'evento è stato coperto con dirette televisive e seguito da tutti i mezzi di comunicazione (radio, televisioni, giornali, internet) che hanno consentito l'amplificazione e la diffusione del dissenso al vertice ufficiale.
Complessivamente considerate, pertanto, le misure assunte risultano proporzionate e ragionevoli nella doverosa comparazione tra sacrificio imposto alle associazioni ricorrenti nel manifestare il proprio dissenso al vertice G8 e la tutela dell'incolumità pubblica di tutti i cittadini genovesi coinvolti nell'evento.
In questa situazione pertanto, riconosciuta la legittimità dell'attività occorre ancora verificare, come affermato dal CdS (sez IV, 1 giugno 1994, n. 467), se le ordinanze prefettizie ex art. 2 TULPS abbiano avuto efficacia limitata nel tempo, in coerenza con l'urgenza che ne giustifica l'adozione ed abbiano comportato il minor sacrificio possibile per i privati destinatari del provvedimento stesso, oltre ad essere congruamente motivate.
L'istituzione delle zone, rossa e gialla, hanno avuto efficacia per cinque giorni, cioè non solo durante i tre giorni del vertice,ma anche nei due giorni precedenti.
Questo termine viene contestato dai ricorrenti perché ritenuto troppo esteso.
Tuttavia, va osservato che l'attività di prevenzione e controllo legata alla sicurezza delle zone della città oggetto del vertice e la materiale realizzazione della delimitazione delle zone stesse imponeva l'estensione temporale dell'ordinanza ad un tempo che risulta comunque contenuto (due giorni).
La giurisprudenza penale (Cass.pen.I sez. 9\10\1985) in tema di ordinanze del prefetto, ex art. 2 t.u.l.p.s. ha affermato che " il requisito della provvisorieta' va interpretato nel senso che le restrizioni devono essere proporzionate alla necessita' e devono cessare con il venir meno della stessa. Ne consegue che non e' richiesto che la durata del provvedimento debba essere predeterminata in modo esplicito, anche in considerazione della discrezionalita' ampia del prefetto di apprezzamento in ordine alle esigenze dello stato di necessita'".
Il Collegio ritiene che questa affermazione debba essere temperata dalla necessità di indicare espressamente la durata del provvedimento in considerazione della delicatezza ed importanza dei diritti costituzionali sui quali l'ordinanza oggi in discussione incide, ma la massima giurisprudenziale è condivisibile nell'affermazione secondo la quale la durata del provvedimento non debba essere rigidamente legata all'evento che lo ha determinato, purchè appaia ragionevole rispetto all'interesse pubblico ritenuto prevalente.
Resta da esaminare l'ulteriore profilo dell'assenza dell'urgenza che avrebbe consentito di utilizzare lo strumento della legge anziché del provvedimento prefettizio.
Sul punto si può rilevare, in primo luogo, che le misure poste in essere erano misure tecniche di prevenzione naturalmente deputate all'organo preposto alla tutela dell'ordine pubblico, legittimato nella loro emissione da apposita norma legislativa.
In secondo luogo, ed è l'argomento dirimente, la norma in questione non risulta condizionata esclusivamente dall'urgenza della situazione.
Recita infatti l'art. 2 del TULPS " Il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica"
Come si può vedere, quindi, per la legittimazione del provvedimento era sufficiente il requisito della grave necessità pubblica, nella specie come detto, riconosciuto da apposita norma di legge straordinaria (art. 4 l.n.149\2000) che estendeva i poteri prefettizi al comando di contingenti militari in funzione del mantenimento dell'ordine pubblico.
Venendo, infine, all'ultimo motivo che lamenta, in maniera peraltro generica, l'incompetenza relativa del Questore, è agevole dimostrarne l'infondatezza. L'ordinanza impugnata, infatti, risulta completa in tutti i suoi elementi e l'eventuale successiva assunzione di misure organizzative relative all'ordine pubblico rientravano tra i normali poteri di polizia affidati al Questore.
Ciò tanto più se si considera che la delega al Questore ha riguardato soltanto l'indicazione "dettagliata" di aree ricomprese all'interno dei parametri delle zone "rossa" e "gialla".
Sul piano più generale va ricordato che la giurisprudenza ha più volte riconosciuto in capo al Questore la gestione delle situazioni relative all'ordine pubblico affermando che "Il potere del questore di stabilire modalita' spaziali o temporali in ordine allo svolgimento di riunioni in luogo pubblico o di vietarne l'effettuazione, potere comportante, come tale, la compressione od addirittura il sacrificio di un diritto costituzionalmente riconosciuto, deve essere esercitato attraverso l'adozione di provvedimenti dotati di corretta e coerente motivazione, i quali ben possono essere sindacati dal giudice ordinario, ai fini di stabilirne la legittimita' quale presupposto per l'applicazione di una sanzione penale, sotto il profilo del vizio di sviamento di potere. (Cassazione penale sez. I, 13 giugno 1994).
I ricorsi riuniti vanno pertanto, conclusivamente rigettati.
Sussistono tuttavia giustificate ragioni per compensare integralmente tra le parti, spese, competenze ed onorari di giudizio, in relazione alla delicatezza della materia e della necessità di favorire l'accesso alla tutela giurisdizionale in materia di diritti costituzionalmente garantiti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, seconda sezione, riunisce i ricorsi in epigrafe e li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla autorità amministrativa.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 27\3\2003.
Mario Arosio Presidente
Roberto Pupilella Consigliere, rel. ed est

T.A.R. - Tribunale Amministrativo Regionale
Depositato in Segreteria il 26 APR. 2003
L'Assistente Amministrativo
(Dott.ssa Maria Vittoria Legrottaglie)

Il ricorso al Consiglio di Stato

Ecc.mo CONSIGLIO DI STATO
RICORSO IN APPELLO
Nell'interesse del Circolo Nuova Ecologia - Legambiente, in persona del legale rappresentante sig. Nello Agosta, e dei sig.ri Lavinia Botto, Stefano Bigliazzi, Mariagrazia Gaggero, elettivamente domiciliati in Roma, Via G. Palumbo n. 12, presso e nello studio dell'avv. Simonetta Crisci, del Foro di Roma, che li rappresenta e difende congiuntamente e disgiuntamente agli avv.ti Rossi Dario, Emilio Robotti, del Foro di Genova, Roberto Carapelle e Roberto Lamacchia del Foro di Torino e Nicola Vetrano del Foro di Napoli, giusta procura a margine del presente atto,
avverso
la sentenza del TAR Liguria n. 514/03 del 27/3/03, depositata il 26/4/03, notificata in data 30/5/03
contro
Prefetto di Genova in persona del Prefetto in carica, Il Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore, il Comune di Genova, in persona del sindaco pro tempore, l'Autorità Portuale di Genova, in persona del presidente e legale rappresentante,
con l'intervento ad adiuvandum
dell'Associazione Progetto Diritti Onlus in persona del suo legale rappresentante Avv. Arturo Salerni e Valerie Anne Vie, Avv. Antonio Lerici
******
Gli appellanti, con due distinti ricorsi, hanno impugnato, innanzi al TAR Liguria l'ordinanza prefettizia n. Prot. 288/D.P., emessa dal Prefetto di Genova in data 2/6/01, con cui sono stati adottati "provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 2, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza R.D. n. 773/1931, al fine di garantire il rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblico in occasione del Vertice G8 che si terrà in Genova nei giorni 20, 21, 22 Luglio", limitatamente a quanto disposto alle lettera A), n. 1, n. 2, n. 4, e alla lett. B), n. 2 e 3, nonché di ogni altro atto connesso, precedente, presupposto o conseguente, anche non noto.
Con tale ordinanza il Prefetto, ha istituito una Zona Rossa, gravata da forti limitazioni, corrispondente al centro cittadino, ed una Zona Gialla, limitrofa e circostante la Zona Rossa, nella quale sono stati introdotti divieti meno intensi di quelli vigenti nella Zona Rossa.
Le censure rivolte dagli appellanti all'ordinanza impugnata, riguardano:
Quanto alla Zona Rossa
lett. A), n. 1) - divieto di accesso pedonale, ad esclusione di coloro i quali nella zona siano residenti o dimoranti di fatto, debbano svolgervi attività lavorativa debbano assicurarvi servizi inderogabili di pubblica utilità, o debbano assolvervi doveri di assistenza. Possibilità di accesso solo previo rilascio di apposito lasciapassare da parte dell'autorità.
Lett. A), n. 2), divieto di sosta veicolare esteso a tutti i mezzi privati, con alcune eccezioni (medici in visita, portatori di handicap etc.)
Lett. A) n. 4), divieto di pubbliche manifestazioni di qualsiasi genere compresa l'attività di volantinaggio.
Quanto alla Zona Gialla
lett. B), n. 2), divieto di pubbliche manifestazioni di qualsiasi genere, compresa l'attività di volantinaggio
lett. B) n. 3), il divieto di sosta, fermata e transito dei veicoli nelle adiacenze di alcuni obiettivi ed aree particolarmente sensibili, che saranno successivamente individuati dall'autorità di polizia.
Gli appellanti sono costituiti in parte da associazioni che annoverano tra i propri scopi statutari la promozione della pace, del disarmo e della giustizia sociale, e che hanno aderito al cartello di oltre 730 associazioni che ha indetto una serie di iniziative pubbliche da tenersi in Genova in occasione del Vertice dei G8 del 20-21-22 Luglio 2001 (Genoa Social Forum); in parte sono costituiti da privati, residenti o professionisti esercenti la propria attività nel centro di Genova, ove hanno sede le rispettive abitazioni ed uffici. Il Giudice di primo grado, rilevando la sostanziale identità dei motivi posti a fondamento dei due ricorsi, ne ha disposto la riunione.
Il TAR Liguria, con ordinanza n. 571/01 pronunciata in camera di Consiglio in data 12/07/01, ha rigettato l'istanza di sospensione, ritenendo "che, nella comparazione degli interessi in gioco, quelli perseguiti dal provvedimento impugnato, debbano avere la prevalenza, attesa la rilevanza costituzionale delle esigenze di sicurezza pubblica ai quali sono collegati (esigenze emergenti dalla constatazione dell'allarme sociale provocato in analoghe riunioni internazionali) sui danni paventati dai ricorrenti, per il ristoro dei quali sono state approntate misure di compensazione".
Si è costituito il Ministero dell'Interno, che si è limitato a difese verbali d'udienza, senza depositare memorie scritte.
Il TAR, con la sentenza impugnata, riconoscendo la permanenza dell'interesse dei ricorrenti ad ottenere una pronuncia sul merito, rigettava i ricorsi.
Tale sentenza è infondata e deve essere riformata per i seguenti
MOTIVI
1) Illegittimità per violazione dell'art. 2 R.D. n. 733/1931 combinato con il disposto di cui agli art. 16, 17, 21, 1, 35, 41 Cost.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti legittimanti la sospensione dei diritti di cui agli articoli 16, 17, 21, 1, 4, 35 e 41 Cost.
L'ordinanza prefettizia, unica nel suo genere, ha avuto conseguenze importanti per la città di Genova, precludendo, durante il periodo in cui la stessa ha trovato attuazione, a tutti coloro che vivono o lavorano nel centro della città di attendere alle normali occupazioni quotidiane, alla vita lavorativa, alla vita di relazione. Sono fermate praticamente tutte le attività economiche e sociali, hanno chiuso negozi, uffici, esercizi di ristorazione, è stata sospesa a tratti l'erogazione del gas, chiusi tutti gli uffici pubblici, sospese le udienze del Tribunale, sospese le celebrazioni dei matrimoni, etc. L'interdizione alla circolazione nel centro cittadino, anche pedonale, ha privato una città metropolitana quale è Genova, del suo centro nevralgico, commerciale e amministrativo. Anche se i ricorrenti privati avevano la possibilità di accedere alla Zona Rossa e Gialla, in quanto residenti o lavoratori, mediante lasciapassare, non hanno potuto ricevere i clienti sul posto di lavoro, gli amici e i parenti a casa (non avendo questi ultimi diritto al PASS), prendere un caffè al bar, fare acquisti in un supermercato. È rimasta aperta un'unica arteria di comunicazione che consentiva il transito tra la zona est ed ovest della città. Sono stati chiusi il porto, l'aeroporto, i mercati comunali, il mercato del pesce etc..
La Zona Rossa è stata delimitata e chiusa da pesanti grate, alte diversi metri, che sono state saldate e cementate alle pareti dei prestigiosi palazzi del Centro Storico di Genova, cui si poteva accedere, tramite il Pass, solo attraverso un ristretto numero di varchi, rigorosamente sorvegliati dalle forze dell'ordine.
La pesante limitazione dei diritti che si è verificata a Genova in quei giorni, cui l'ordinanza prefettizia ha contribuito in modo decisivo, hanno fatto sì che da più parti si è sostenuto che in concomitanza con il Vertice dei G8 si sia verificata a Genova una grave "sospensione dei diritti fondamentali dei cittadini".
Il giudice di primo grado, quanto al primo motivo di ricorso, ha ritenuto che:
a) il potere prefettizio ex art. 2 Tulps, è legittimamente esercitato, purchè avvenga nel solco tracciato da norme primarie, sia congruamente motivato, imponga ai cittadini un sacrificio che rispetti il principio di proporzionalità nel perseguimento dell'interesse pubblico (pag. 7 sentenza impugnata).
b) le ordinanze prefettizie ex art. 2 TULPS sono utilizzabili solo in materie sottoposte a "riserva relativa" di legge, ed è precluso il loro intervento in materie sottoposte alla riserva di legge "assoluta".
c) nella fattispecie è indubbio che si sia in presenza della compressione di diritti costituzionalmente tutelati, quali il diritto di riunione, associazione, manifestazione del pensiero, tutela del lavoro ed iniziativa economica.
d) I diritti compressi dall'ordinanza impugnata sarebbero sottoposti a riserva di legge relativa,
e) la riserva relativa sarebbe stata rispettata, in quanto l'art. 4 della L n. 149/00, costituirebbe il presupposto legislativo che legittima l'esercizio dei poteri di polizia per la tutela della sicurezza pubblica che ne rendono legittimo l'esercizio.
Le conclusioni cui è giunto il TAR Liguria sono manifestamente infondate, in quanto:
1, 1) Erronea individuazione del presupposto legislativo dell'ordinanza impugnata.
Si rileva anzitutto l'erroneità dell'assunto per cui nell'art 4, L. n. 149/00, dovrebbe individuarsi il "presupposto legislativo", quel solco tracciato da norme primarie, nell'ambito del quale può legittimamente esercitarsi il potere prefettizio ex art. 2 Tulps. Tale norma sancisce infatti che:
· Per le esigenze di pubblica sicurezza connesse allo svolgimento del Vertice di cui all'art. 1, il Prefetto di Genova è autorizzato ad avvalersi di un contingente di personale militare delle Forze armate, secondo le modalità previste dagli articoli 1 e 3, comma 1 del Dl n25/7/91992, n. 349, convertito, con modificazioni dalla L. 23/9/92, n. 386.
· Per le finalità di cui sopra è autorizzata la spesa di litre 4.000. milioni per l'anno 2001".
Per quanti sforzi interpretativi si possano tentare per individuare un collegamento tra la L. n. 149/00 e l'ordinanza prefettizia, è evidente che la prima non può in alcun modo essere considerata il presupposto nè logico, nè giuridico della seconda. Infatti:
· Non contiene alcuna delega al Prefetto di poteri che esulino dalle sue normali attribuzioni, se non la facoltà di avvalersi di contingenti delle forze armate. Qualora una disposizione legislativa, intenda delegare al potere amministrativo la disciplina di una materia sottoposta a riserva di legge relativa, deve farlo espressamente (è impensabile una delega tacita a comprimere i diritti fondamentali dell'individuo).
· La C. Cost. nella sent. n. 26/61, sancisce che nelle materie in cui la Costituzione stabilisce una riserva di legge relativa, ha ritenuto ammissibile che la legge ordinaria attribuisca all'autorità amministrativa l'emanazione di atti anche normativi, purchè la legge indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'organo a cui il potere è stato attribuito. Alcuna delimitazione in tal senso è rinvenibile nell'art. 4 L. 149/00. Nella norma richiamata dunque, non si può leggere altro che quello che risulta dal suo tenore letterale: il Prefetto può utilizzare un contingente militare delle Forze Armate. Per fare ciò gli viene attribuita una facoltà di spesa di 4000 milioni di lire.
· L'ordinanza prefettizia, inoltre, non richiama nelle sue premesse la L. 149/00, nè tale norma è stata mai citata dalla difesa del Ministero dell'Interno. Solo nelle memorie dei ricorrenti, trovasi riportato un riferimento a tale norma, finalizzato a negare l'esistenza di ragioni di urgenza che rendessero necessario l'esercizio di un potere straordinario da parte del Prefetto. L'unico presupposto normativo richiamato dall'ordinanza impugnata, è l'art. 2 TULPS. Nel caso in cui si dovesse ritenere fondata la tesi sostenuta dal TAR Liguria, l'ordinanza impugnata incorrerebbe in un ulteriore difetto di motivazione, in quanto è indispensabile il richiamo alla fonte legittimante dei poteri esercitati dalla P.A., nel provvedimento in cui tali poteri si esplicano, al fine di permettere la ricostruzione dell'iter logico-giuridico che ha portato all'emanazione dell'atto, e dunque per la sua validità.
· Si rileva infine che ulteriore motivo per cui tale norma non può costituire la fonte del potere legittimante dell'ordinanza prefettizia, consiste nel fatto che nella stessa non si rinviene alcun giudizio di comparazione tra interessi costituzionalmente protetti (libertà fondamentali della persona da un lato ed esigenze di sicurezza dall'altro). Affinchè sia soddisfatto il principio della riserva di legge "relativa", occorre che sia il legislatore a svolgere la ponderazione tra gli interessi tutelati in conflitto, e che la prevalenza di uno a scapito di altri, sia il risultato di una sua precisa scelta, salvo il delegarne all'autorità amministrativa le modalità di attuazione. Nella norma in questione non si legge nulla che autorizzi ad ipotizzare che il legislatore avesse ritenuto di sacrificare i diritti di cui agli art. 1, 16, 17, 21, 35, 41 Cost. per esigenze di sicurezza.
Si richiama in proposito quanto statuito dal Tribunale Penale di Roma con sent. 26/7/90, secondo il quale l'intento del costituente nel riservare al legislatore ordinario la disciplina del diritto di sciopero è stato quello di "evitare che delicati confronti tra primari diritti costituzionali avessero luogo per considerazioni politiche e contingenti valutati all'interno degli organi del potere esecutivo..."
Pertanto, solo gli organi legittimati ad emanare norme di rango primario, quali il Governo e il Parlamento, ove si esprime e si forma la volontà politica (gli stessi organi che avevano deciso che il Vertice dei G8 si tenesse a Genova), erano legittimati a decidere quale fosse il prezzo che una città metropolitana dovesse sopportare in conseguenza di tale scelta. Nulla vieta di ipotizzare che, qualora Governo e Parlamento avessero ritenuto necessarie a garantire la sicurezza del vertice, misure analoghe a quelle adottate dal Prefetto, non potessero decidere di spostare il vertice in località più isolata, meno abitata, per non arrecare disagio a centinaia di migliaia di persone. La chiusura del centro cittadino infatti, ha avuto inevitabili conseguenze su tutta la città, anche in quelle parti non interessate dai divieti dell'ordinanza prefettizia
· E' evidente, che nella fattispecie, la comparazione degli interessi in gioco, sia stata effettuata esclusivamente dal Prefetto. Di tale circostanza, in contraddizione con le premesse del ragionamento posto a base della sentenza, pare essere consapevole lo stesso giudice di primo grado, il quale afferma che "l'ordinanza di preoccupa di contemperare le esigenze generali di sicurezza con lo svolgimento di diritti essenziali in un ordinamento democratico" (pag. 8, 6° cpv), e che la "ragionevolezza del provvedimento costituisce il parametro fondamentale del giudizio, calibrato nel contemperamento della pluralità di interessi coinvolti" (pag. 9, 2° cpv). E' indicativo in tal senso anche quel passo della sentenza ove si afferma che le "notizie di intelligence" avrebbero spostato l''interesse generale dell'amministrazione verso misure di polizia.
· Si rileva infine che l'art. 4 L.n. 149/00, non solo non può essere considerato il presupposto legislativo su cui i fonda il potere esercitato dal Prefetto, ma piuttosto il Prefetto ha provveduto in contrasto con le scelte operate dal legislatore per la tutela della sicurezza. La norma in questione infatti, prende espressamente in considerazione i problemi relativi alla sicurezza e indica la strada da seguire per garantirla, stabilendo, quale misura assolutamente eccezionale, l'utilizzo dell'esercito. Dunque, ad avviso degli esponenti, il Parlamento, ritenendo che l'esercito potesse garantire la sicurezza del vertice, ha valutato che non fosse necessario comprimere alcun diritto di libertà dei cittadini (ubi lex noluit, tacuit). Risulta dunque evidente che il Prefetto, lungi dall'agire su delega del potere legislativo, ne ha disatteso le istruzioni.
Pertanto, alla domanda se la l.n. 349/00 possa o meno essere considerata il "presupposto legislativo" dell'ordinanza prefettizia, si deve necessariamente concludere con una risposta negativa in quanto:
- non contiene alcuna delega di poteri al prefetto,
- non è richiamata dall'atto impugnato quale fonte attributiva al Prefetto di poteri di cui altrimenti questi è altrimenti privo.
- Non è rinvenibile nella stessa alcun giudizio di comparazione tra interessi costituzionalmente rilevanti che consenta di stabilire che il legislatore aveva deciso di sacrificare gli interessi di circolazione, riunione etc. alle esigenze della sicurezza.
- Non contiene alcuna predeterminazione di principi e criteri direttivi atti a delimitare la discrezionalità del potere prefettizio
- Indica delle modalità e dei mezzi per la tutela della sicurezza incompatibili con quelli adottati dal Prefetto.
1.2) Irrilevanza della normativa richiamata nella sentenza del TAR Liguria.
La sent. Corte Costituzionale n. 264/96, è relativa alla valutazione della legittimità costituzionale di una legge regionale della Valle D'Aosta, per contrasto con gli articoli 3, 16, 41 e 120 della Costituzione, riapprovata dal Consiglio della Valle d'Aosta il 23 novembre 1995, recante "Istituzione di una tariffa d'uso su strade di competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione di traffico veicolare". Nella sentenza si legge che "l'art. 16 della Cost. non preclude al legislatore di adottare misure articolabili in divieti etc. .... sulla base di esigenze di pubblico interesse..." Inappropriato e fuori luogo, e forse più utile alle tesi dei ricorrenti che a quelle dell'amministrazione, appare il richiamo a tale sentenza.. Tale sentenza è ineccepibile, nella misura in cui riconosce ad una fonte normativa di rango primario il potere di "regolamentare" (e non già di sospendere tout court), la libertà di circolazione, in ossequio alla riserva di legge rinforzata ed assoluta contenuta appunto nell'art. 16 della Costituzione. Il presente giudizio invero ha ad oggetto un provvedimento amministrativo, che non trova il proprio presupposto, come si è visto sopra, in alcun provvedimento legislativo.
La sentenza n. 1/89 del TAR Lazio, è invero criticabile, in quanto incorre, ad avviso degli esponenti in un errore di interpretazione della sentenza n. 26/61.
Pur riconoscendo infatti che in caso di riserva di legge relativa occorre una previa disposizione di legge ordinaria che attribuisca al Prefetto il potere di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, tale sentenza conclude che l'unico limite al potere del prefetto di emettere ordinanze di necessità ed urgenza (anche con effetti su diritti fondamentali), è il rispetto del requisito di "adeguatezza del provvedimento". E il provvedimento in pratica, sarebbe sempre adeguato qualora rispettasse i limiti indicati nell'art. 2 T.u.l.p.s. Tali conclusioni non tengono conto del fatto che l'art. 2 Tulps è stato dichiarato incostituzionale, proprio nella parte in cui consente l'emanazione di ordinanze di necessità ed urgenza in contrasto con i principi dell'ordinamento giuridico, ovvero, in caso di riserva di legge relativa, senza una previa legge ordinaria che indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'organo cui il potere è stato attributo. Incorre in un evidente errore interpretativo il TAR, Lazio in quanto è più che evidente, che nelle materie sottoposte a riserva di legge relativa, non può essere l'art. 2 Tulps fondare il potere prefettizio. Tale principio si trova espresso in modo letterale e non suscettibile di interpretazione nella sentenza 26/61. Nelle materie riservate al legislatore, è necessaria una ulteriore legge ordinaria che indichi i criteri e i limiti in cui può essere esercitato il potere prefettizio di emettere ordinanze contingibili ed urgenti. Non può essere lo stesso art. 2 Tulps, "la cornice" oppure "il solco", entro cui la discrezionalità amministrativa può esplicarsi in quanto sufficientemente circoscritta.
1.3) Incostituzionalità dell'art. 4 L. n. 149/00.
Se dovesse invero individuarsi nella L. n. 149/00, la fonte del potere del Prefetto, tale norma incorrerebbe in vizio di incostituzionalità, in quanto non pone limiti idonei a regolare in modo sufficientemente preciso la discrezionalità amministrativa, le materie che sono oggetto della delega all'amministrazione. Non basta infatti a soddisfare la riserva, l'intervento di una norma che attribuisca genericamente ed in blocco una materia all'attività di organi del potere esecutivo; non basta che il potere di volta in volta da questi ultimi esercitato abbia base - diretta o remota - nella legge. "Sotto questo profilo il principio di riserva di legge si distacca nettamente dal principio di legalità avendo una portata che condiziona e limita l'esercizio stesso dell'azione amministrativa anche sotto il profilo del contenuto discrezionale degli atti dalla stessa posti in essere". (Crisafulli, Lezioni di Diritto Costituzionale Cedam 1984, pag. 58). In presenza di una riserva relativa si richiede che la legge detti una disciplina di principio, regolando gli aspetti essenziali della materia, in modo da circoscrivere la discrezionalità delle autorità amministrative nell'esercizio dei poteri (normativi e di concreta amministrazione), ad esse attribuiti dalla legge stessa (ibidem pag. 56)
1.4) Erronea qualificazione della sentenza impugnata dei diritti costituzionali compressi dall'ordinanza prefettizia
L'art. 16 C., nell'affermare che gli unici limiti alla circolazione sul territorio nazionale possono essere posti dalla legge, in via generale per motivi di sanità e sicurezza pubblica pone una riserva assoluta, oltre che rinforzata. Nella sentenza si legge che "l'eliminazione dei diritti di circolazione che vengono soltanto compressi (avverrebbe n.d.r.) in funzione della garanzia dell'ordine e della sicurezza pubblica (pag. 8 ult.cpv). Si rileva che tali diritti tuttavia, non possono essere nè eliminati nè compressi sulla base di un semplice provvedimento prefettizio. Si rileva che la sentenza del TAR non si preoccupa neppure di qualificare il tipo di riserva cui sarebbe sottoposta la libertà di circolazione.
Gli art. 17 e 21 Cost. invero attribuiscono dei diritti ai cittadini, che non possono trovare compressione o limitazione altrimenti che nei casi indicati nelle stesse norme. Tali diritti non possono essere compressi nè dalla legge, nè da un provvedimento amministrativo, e l'unico modo per derogarvi potrebbe essere solo una modifica costituzionale degli stessi.
L'art. 17 in particolare, stabilisce che i cittadini hanno diritto di riunirsi, e che delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità che possono vietarle per motivi di sicurezza. E' dunque preclusa all'autorità, considerata l'eccezionalità del limite al diritto in questione, vietare in via generale e preventiva, qualsiasi riunione pacifica, indipendentemente da chi richieda le autorizzazioni, prima ancora che sia stata inoltrata una qualsiasi richiesta in tal senso.
L'art. 21 rileva sotto il profilo del divieto di attività di volantinaggio, che è evidentemente una forma di manifestazione del pensiero tramite lo scritto. Tale libertà non può essere sottoposta ad autorizzazioni o censure. È possibile il sequestro, per pubblicazioni che violino la legge sulla stampa, o che siano contrarie al buon costume.
Il divieto di volantinaggio, indiscriminato e generalizzato, preventivo, disposto con un mese e mezzo di anticipo, integra una grave violazione dell'art. 21 C. Trattasi di un diritto assoluto ed incomprimibile, se non nei casi previsti dallo stesso art. 21, che non ricorrono nella fattispecie. L'assurdità dell'imposizione è intuibile solo se si prova ad immaginare, a titolo di esempio, un cittadino, che avesse l'accesso alla Zona Rossa (perchè residente) che durante il Vertice, nel vuoto del centro cittadino popolato solo di delegazioni governative, forze dell'ordine e giornalisti, distribuisca volantini contenenti un proprio pensiero politico non necessariamente connesso al vertice del G8. Quale può essere il legame tra tale attività, che sarebbe comunque vietata dall'ordinanza impugnata, e le "necessità" di tutela della sicurezza pubblica? Riguardo a questo specifico aspetto, la sentenza impugnata non valuta minimamente la congruità tra il divieto di volantinaggio e le esigenze di esigenze di sicurezza..
Si rileva in ultimo, che l'occasione da cui scaturì la sent. n. 26/61, è stata proprio un'ordinanza prefettizia che limitava la diffusione di giornali a scopo propagandistico.
Analoghe considerazioni possono svolgersi sulle compressioni al libero svolgimento dell'attività lavorativa (art. 41 Cost.) all'interno della Zona Rossa, ed indirettamente in tutta la città di Genova, paralizzata di fatto dal vertice e dalle misure straordinarie emanate dal prefetto.
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2) Sul secondo motivo di impugnazione - Eccesso di potere sotto il profilo della carenza dei presupposti, nonché per difetto e/o illogicità e/o contraddittorietà della motivazione. Illegittimità per violazione dell'art. 2 T.U. L.P.S.
A seguito della sentenza n. 26/61 C.Cost., il potere riconosciuto al Prefetto ex art. 2 Tulps, è soggetto a limiti rigorosi, che sono: a) la conformità del provvedimento ai principi dell'ordinamento; b) l'efficacia limitata nel tempo, in coerenza con l'urgenza che ne giustifica l'adozione; c) la necessità che esso comporti il minior sacrificio possibile per i privati destinatari dello stesso provvedimento; d) la congruità della motivazione, nel senso che dal testo dell'ordinanza deve emergere la sua necessità ed urgenza ai fini della tutela dell'ordine pubblico (v. Cons. Stato n. 467/94).
Anche sotto tale profilo la sentenza impugnata ha rigettato le censure volte dai ricorrenti all'ordinanza prefettizia.
In realtà, ad un attento esame delle circostanze addotte a sostegno del ricorso emerge quanto infondate siano le conclusioni cui è giunto il TAR Liguria. Infatti:
2.1) L'ordinanza prefettizia difetta del presupposto dell'urgenza e della grave necessità pubblica.
L'ordinanza prefettizia è stata adottata infatti in vista del vertice dei G8, cui erano invitati i capi di stato degli otto paesi più industrializzati. La decisione di effettuare tale vertice in Genova è stata programmata con anni di anticipo. Sono stati adottati con legge dello Stato provvedimenti finanziari per l'organizzazione dell'evento, e sempre con legge dello Stato, sono stati disposti i provvedimenti ritenuti necessari per garantire la sicurezza dei partecipanti al vertice (art. 4 L. n. 149/2000).
Non si può dunque certo ritenere che il vertice del G8 sia giunto inaspettato o improvviso, essendo evento pianificato e programmato da tempo.
Stupisce dunque per l'adozione di provvedimenti tanto invasivi da comportare una sospensione per ben cinque giorni delle libertà costituzionali sopra enunciate, si sia ravvisata la possibilità di ricorrere ad una ordinanza urgente di polizia.
Il provvedimento in oggetto, secondo una tendenza interpretativa affermatasi in dottrina e giurisprudenza, appartiene alla categoria delle ordinanze extra ordinem, o ordinanze libere, che si caratterizzano per la loro immediata destinazione a fronteggiare situazioni di emergenza, non superabili con gli ordinari mezzi giuridici a disposizione della pubblica autorità (si veda in tal senso Cons. Stato IV, n. 467/1994, in F.Amm 1994, pag. 1388; Cons. Stato, V n. 789/1960, Cons. Stato n. 345/1971).
Si deve precisare che la Corte Cost. (sent. 26/61), non condivide tale impostazione in quanto ritiene le ordinanze ex art. 2 Tulps non già libere (ritiene che tale categoria sia frutto di un'elucubrazione dottrinale non corrispondente alla realtà), bensì atti amministrativi vincolati ai presupposti dell'ordinamento giuridico.
Secondo Cons.Stato n. 467/94, le espressioni contenute nel testo legislativo "urgenza e grave necessità, stanno ad indicare lo stesso concetto, cioè l'esistenza di una situazione - non necessariamente grave ed imprevedibile.. - che non ammette ritardi nella predisposizione degli strumenti atti a fronteggiarla adeguatamente... E' ius receptum nella giurisprudenza che l'urgenza non attiene all'esercizio del potere extra ordinem, ma è condicio iuris dell'esistenza di detto potere e quindi presupposto dell'emanazione dell'atto necessitato. Le ordinanze ex art. 2 Tulps, (a differenza di quelle ex art. 153 Tulcp del 1915 che richiedono la contingibilità), presuppongono l'indifferibilità dell'intervento, cioè uno stato di necessità o di forza maggiore da fronteggiare con immediatezza.
La caratteristica generale delle ordinanze in questione è la loro immediata destinazione a fronteggiare situazioni di emergenza "non superabili con gli ordinari mezzi giuridici a disposizione della pubblica autorità" (v. anche Cons. Stato 789/70, n. 345/71, n. 182/86, n. 638/87).
La stessa giurisprudenza richiamata nella sentenza impugnata, TAR Lazio 1/89, sancisce che il presupposto che giustifica in generale l'adozione di provvedimenti di urgenza non è tanto l'imprevedibilità dell'evento, quanto l'impossibilità di ricorrere tempestivamente ai rimedi ordinari offerti dall'ordinamento!
E' dunque evidente l'infondatezza della sentenza di primo grado nella parte in cui sostiene essere dirimente, il fatto che l'ordinanza in questione fosse giustificata, se non dall'urgenza, dalla grave necessità pubblica. Per sostenere la sussistenza di tale requisito il Tar si limita a richiamare ancora una volta, e nuovamente a sproposito, la l. n. 149/00, facendo torto sia alla logica che al diritto. Tale argomento è insostenibile se si considera che
a) il potere prefettizio è legittimamente esercitato solo in caso di urgenza e grave necessità pubblica, ovvero (secondo quanto condiviso da tutta la giurisprudenza in materia) quando non è possibile ricorrere tempestivamente ai rimedi ordinari offerti dall'ordinamento.
b) È illogico ritenere che una legge (che è il rimedio ordinario per l'adozione dei provvedimenti a tutela della sicurezza pubblica, qualora essi interferiscano libertà costituzionalmente tutelate), crei essa stessa il presupposto per l'adozione di provvedimenti, adottabili solo in caso d'impossibilità di ricorrere ad agli ordinari rimedi previsti dal nostro ordinamento.
c) La L. 149/00 viene utilizzata dalla sentenza del TAR, ora quale presupposto legislativo dell'ordinanza prefettizia (per rigettare il primo motivo di ricorso), ora quale presupposto di fatto (per rigettare il secondo motivo del ricorso).
Ad avviso dei ricorrenti invero, è evidente che il potere prefettizio è stato usato alla stregua di un potere non eccezionale, bensì ordinario, e che difettano tutti i presupposti per il suo esercizio.
Il difetto dei presupposti emerge dalla stessa lettura delle premesse al provvedimento, ove il Prefetto afferma che si ritiene di emanare il provvedimento con "un certo anticipo" rispetto alla data stabilita. La stessa espressione usata dal Prefetto, nega in radice qualsiasi possibilità di ritenere sussistente il presupposto dell'urgenza. Tutte le disposizioni impugnate devono dunque essere annullate per difetto del presupposto dell'urgenza
La prova del resto che non vi fosse alcun ostacolo all'emanazione di un provvedimento legislativo che dettasse i principi ed i criteri cui dovesse attenersi il Prefetto, e che autorizzasse la compressione di diritti costituzionalmente tutelati (salvo poi rimettere la disciplina delle concrete modalità di attuazione all'autorità amministrativa), è data dal fatto che il Parlamento ha approvato nuovi finanziamenti per il vertice di Genova in data 3 Luglio 2001, la L. n. 251/01 mediante legge ordinaria di conversione di un decreto legge del 3/5/01.
2.2) Quanto alla durata ed alla proporzionalità dei divieti.
Si richiama al riguardo tutto quanto analiticamente esposto nel ricorso di primo grado e nella memoria depositata prima dell'udienza di merito, con particolare riferimento alla durata dei divieti, alla loro estensione a tutto il centro cittadino, al fatto che molte disposizioni dell'ordinanza prefettizia non siano riconducibili ad esigenze di tutela della sicurezza (divieto di accesso "pedonale", attività di volantinaggio etc.)
2.3 ) Quanto al difetto di motivazione.
Non si rinviene nella sentenza impugnata, alcuna considerazione sul difetto di motivazione dell'ordinanza prefettizia che pur era stato addotto come espresso motivo di impugnazione. Anche sotto questo profilo il provvedimento è tuttavia illegittimo, in quanto nelle sue premesse, viene dato atto soltanto che sussistono gravi necessità di adottare un provvedimento straordinario indispensabile alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. L'unica motivazione rinvenibile nell'ordinanza è che sussistono "informative" acquisite in ordine a prevedibili disordini e turbative dell'ordine pubblico. In pratica la motivazione dell'ordinanza in esame si risolve in una mera tautologia, in quanto motiva la necessità di adottare provvedimenti a tutela dell'ordine pubblico con prevedibili turbative dell'ordine pubblico. Non viene tuttavia esplicitato il contenuto delle informative, né la fonte, né viene addotta alcuna giustificazione della necessità di ciascun singolo tipo di divieto.
L'ordinanza impugnata contiene una pluralità di divieti, e si ritiene che ognuno di essi (accesso pedonale, accesso veicolare, manifestazione e volantinaggio nella Zona Rossa e nella Zona Gialla), dovesse essere sostenuto da idonee e congrue motivazioni. Dalla motivazione di ciascun singolo provvedimento deve emergerne la "necessità e l'urgenza ai fini e per le ragioni di ordine pubblico. La previsione di un turbamento di quest'ultimo deve essere fondato non su mere congetture ed ipotesi, ma su elementi concreti, dalla cui indicazione il giudice deve poter dedurre il motivo che giustifica la particolare e contingente tutela" (v. Cons. Stato n. 467/1994).
Si sottolinea che la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, ha stabilito con sent. del 25/3/85, (in Foro It. 1987 IV, Pag. 425), che le "limitazioni alla libertà di manifestazione del pensiero, che occupa un posto eminente in una società democratica e costituisce una delle condizioni primordiali del suo progresso, e dello sviluppo degli individui, devono risultare, ai sensi dell'art. 10, c. 2, della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo, (direttamente applicabile nel nostro ordinamento n.d.r.) e delle Libertà Fondamentali, necessarie e non solo opportune, per la tutela di un bisogno sociale imperioso, nonchè proporzionato rispetto ai diversi valori tutelati".
2.4) Incongruità dell'ordinanza rispetto agli scopi di tutela della sicurezza.
Un ulteriore vizio dell'ordinanza prefettizia, è quello dell'inadeguatezza della stessa rispetto alla tutela degli obiettivi di sicurezza che si è prefissa. Il provvedimento, come era prevedibile, si è rivelato del tutto inidoneo a garantire la sicurezza della città, dei suoi abitanti, delle migliaia di persone che erano giunte a Genova per manifestare pacificamente e civilmente il loro dissenso verso la politica dei paesi industrializzati. Si riporta al riguardo uno stralcio della relazione del Procuratore Generale della Repubblica Porcelli, pronunciato all'assemblea generale della Corte d'Appello di Genova il 18/1/03. Afferma il Procuratore, che se da un lato le forze dell'ordine sono riuscite a salvaguardare la cosiddetta Zona Rossa impedendo che la riunione venisse turbata... "le forze dell'ordine al contrario hanno completamente fallito il loro compito di tutela delle libertà democratiche dei cittadini in tutto il resto della città: non importa se per non avere saputo valutare l'entità del fenomeno, per inesperienza, per disorganizzazione, per mancanza di direzione appropriata. Cosa certa che la città è rimasta in balia delle devastazioni e dei saccheggi della folla tumultuante e devastatrice, e ciò doveva essere impedito".
2.5) La limitazione delle libertà fondamentali avvenuta durante il vertice del G8, è stata oggetto anche di attenzione a livello europeo, tanto che lo stesso Parlamento Europeo, con Risoluzione n. (2001/20014 (INI)) approvata in edizione provvisoria del 15/02/03, nella quale si fa il punto sulla situazione dei diritti fondamentali nell'unione europea per l'anno 2001 (il testo completo è rintracciabile al seguente indirizzo internet: http://www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=- //EP//TEXT+REPORT+A5-00) al punto 44 "deplora le sospensioni dei diritti fondamentali avvenute durante le manifestazioni pubbliche, ed in particolare in occasione della riunione del G8 a Genova, come la libertà di espressione, la libertà di circolazione, il diritto alla difesa, il diritto all'integrità fisica.". Il collegamento tra la pronuncia del Parlamento Europeo, e l'ordinanza prefettizia, quantomeno sotto il profilo della libertà di manifestazione del pensiero e della libertà di circolazione è evidente.
Ciò premesso, si insta per l'accoglimento delle seguenti
CONCLUSIONI
Piaccia al Consiglio di Stato Ill.mo, contrariis reiectis, in integrale accoglimento della sentenza impugnata,
1) annullare il provvedimento impugnato limitatamente a quanto disposto alle lettera A) n. 1, n. 2, n. 4 e alla lett. B) n. 2, e 3)..
2) Con vittoria delle spese e degli onorari di entrambi i gradi di giudizio.
Genova - Roma lì 10/7/03
Avv. Rossi Dario Avv. Emilio Robotti Avv. Roberto Carapelle

Avv. Roberto La Macchia Avv. Nicola Vetrano Avv. Simonetta Crisci

Relata di notifica
Su richiesta dell'avv. Simonetta Crisci, nella sua qualità, io sottoscritto ufficiale giudiziario addetto all'ufficio Notifiche presso la Corte d'Appello di Genova, ho notificato copia conforme del su esteso ricorso a:
Quanto al Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore nel domicilio ex lege presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato in Via dei Portoghesi n. 12, 00186 Roma ivi

Quanto alla Prefettura di Genova in persona del Prefetto, nel domicilio ex lege presso l'avvocatura Distrettuale dello Stato in Via dei Portoghesi n. 12, 00186 Roma ivi

Quanto al Comune di Genova in persona del sindaco pro tempore, in Via Garibaldi n. 9 16100 Genova,

Quanto all'Autorità Portuale di Genova, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Via della Mercanzia n. 2, C/o Autorità Portuale 16100 Genova

Quanto alla sig.ra Valerie Anna Beatrice Vie, elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Antonio Lerici, in Via Ippolito D'Aste 1/5 16100 Genova,

Associazione Progetto Diritti Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Roberto Faure, Vico Falamonica n. 1/13 16100 Genova,